農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)內(nèi)控制度的探討
新修訂的《會(huì)計(jì)法》，第一次把建立健全單位內(nèi)部控制制度的要求，作為會(huì)計(jì)監(jiān)督“三位一體”（單位內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)督）的基礎(chǔ)和核心，寫入了規(guī)范會(huì)計(jì)行為的根本大法。認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹《會(huì)計(jì)法》中關(guān)于內(nèi)控制度和會(huì)計(jì)監(jiān)督方面的強(qiáng)制性要求，對(duì)于建立、健全農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)的內(nèi)部控制制度，切實(shí)加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督，逐步完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
（一）
農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)，大多是在農(nóng)墾（農(nóng)場(chǎng)）局的基礎(chǔ)上改制后建立起來的。經(jīng)過幾年來的實(shí)踐，它在發(fā)揮農(nóng)墾企業(yè)的總體優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)農(nóng)墾企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力，提高農(nóng)墾企業(yè)艱苦奮斗、開拓進(jìn)取的企業(yè)形象，以及促進(jìn)理順體制、轉(zhuǎn)移機(jī)制、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力等方面，都發(fā)揮了很大的作用。尤其是一批經(jīng)過國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)，在改制后已逐步形成了以資本為紐帶的母、子公司關(guān)系，能夠按照《公司法》和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，逐步健全集團(tuán)總公司的法人治理結(jié)構(gòu)。各地從實(shí)際出發(fā)，致力于建立集團(tuán)總公司的內(nèi)部控制制度，為發(fā)揮單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的作用，提供有利的條件。
從近幾年來的實(shí)踐看，各地農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)在內(nèi)部控制制度的建立和內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮上，都取得一定的成效，為規(guī)范會(huì)計(jì)行為，保證財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性，顯現(xiàn)其應(yīng)有的作用。但是，與新《會(huì)計(jì)法》和公司法人治理機(jī)構(gòu)的要求相比，還存在著不少的薄弱環(huán)節(jié)；與適應(yīng)加入WTO后的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)相比，還有相當(dāng)大的差距。主要表現(xiàn)在：
一是組織機(jī)構(gòu)不全，權(quán)責(zé)還難以做到各就其位、各司其職、相互制約那樣地分明。股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層，本應(yīng)分別履行公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)職能、決策職能、監(jiān)督職能和執(zhí)行董事會(huì)決策的經(jīng)營(yíng)職能，從而形成權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的組織機(jī)構(gòu)。
二是政企依然難分，企業(yè)發(fā)展目標(biāo)不明確。農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)大多保留著農(nóng)墾局的政府管理職能，“兩塊牌子，一套班子”，繼續(xù)履行地域性的社區(qū)穩(wěn)定職能，承擔(dān)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的義務(wù)。要實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司財(cái)富最大化的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，與穩(wěn)定目標(biāo)之間經(jīng)常發(fā)生矛盾。不穩(wěn)定則難發(fā)展，影響了重點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三是法人層次太多，容易造成失控。在農(nóng)墾系統(tǒng)，從集團(tuán)總公司，到最基層的企業(yè)，有的多達(dá)六個(gè)層次。由于層次過多，跨度太大，所以容易失控，使大量的投資資金難以控制，給國(guó)有資產(chǎn)造成了重大的損失。
四是內(nèi)控制度不全，會(huì)計(jì)監(jiān)督不嚴(yán)。各地農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)雖不同程度地陸續(xù)建立了內(nèi)控制度，但與健全和健康地運(yùn)行尚有差距。從組織機(jī)構(gòu)控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制，到預(yù)算控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、報(bào)告制度控制，在許多重要環(huán)節(jié)上，還沒有真正形成相互分離、相互聯(lián)系、相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制機(jī)制；重大對(duì)外投資、資產(chǎn)處置等決策程序還存在較大的主觀隨意性。
五是考核不盡科學(xué)，獎(jiǎng)懲未能對(duì)應(yīng)。集團(tuán)對(duì)子公司經(jīng)理、子公司對(duì)其全資企業(yè)廠長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考核，還缺乏一套比較科學(xué)合理的指標(biāo)考核體系。容易出現(xiàn)能獎(jiǎng)不能罰，負(fù)盈不負(fù)虧的不對(duì)應(yīng)問題；容易出現(xiàn)盈利時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)人作用，虧損時(shí)強(qiáng)調(diào)客觀原因的現(xiàn)象。
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針對(duì)上述現(xiàn)象，根據(jù)新《會(huì)計(jì)法》的要求，結(jié)合農(nóng)墾集團(tuán)的特點(diǎn)，就建立健全農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部控制制度，切實(shí)加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督，提出如下措施建議。
1、要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，統(tǒng)一思想，提高貫徹新《會(huì)計(jì)法》的自覺性。
作為《會(huì)計(jì)法》規(guī)定的會(huì)計(jì)責(zé)任主體的農(nóng)墾系統(tǒng)的各單位負(fù)責(zé)人及領(lǐng)導(dǎo)班子，必須進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)法和財(cái)會(huì)知識(shí)，充分認(rèn)識(shí)作為責(zé)任主體的緊迫性和必要性，提高帶頭貫徹執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》的自覺性。在學(xué)習(xí)、貫徹過程中，要突破部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)中的誤區(qū)，克服思想上的障礙，進(jìn)一步解放思想，更新觀念。例如：有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，只要我不授意、指使、強(qiáng)令會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員違法辦理會(huì)計(jì)事項(xiàng)就行了，工作這樣忙，那有時(shí)間系統(tǒng)學(xué)習(xí)；也有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，我授意、指使會(huì)計(jì)人員向不同的會(huì)計(jì)資料使用者提供編制依據(jù)不一致的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，也是為了本單位的利益，而不是為了個(gè)人利益，等等。凡此種種，都是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。只有通過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，才能充分認(rèn)識(shí)單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)責(zé)任；只有通過全面的反思，才能充分認(rèn)識(shí)會(huì)計(jì)信息失真對(duì)投資人、債權(quán)人、政府和單位自身各方面的危害性。從而，就能主動(dòng)致力于提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保證財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告真實(shí)、完整的自覺性，通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位分工、任用人員、健全制度、加強(qiáng)內(nèi)控、考核獎(jiǎng)懲等一系列措施，確保會(huì)計(jì)法的各項(xiàng)規(guī)定得到具體落實(shí)。
2、要理順體制，轉(zhuǎn)換機(jī)制，提高建立健全集團(tuán)內(nèi)控制度的科學(xué)性和可操作性。
在農(nóng)墾局改制為農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)公司后，在繼續(xù)代理社區(qū)穩(wěn)定的政府職能的條件下，可先進(jìn)行政企分設(shè)、政府職能與企業(yè)職能分離，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政企分開創(chuàng)造條件。凡屬于行使政府職能這一塊的人員經(jīng)費(fèi)和用于醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)基礎(chǔ)性設(shè)施和社區(qū)穩(wěn)定的必要資金，象上海農(nóng)墾那樣，由財(cái)政局核定撥款，交農(nóng)墾局?？顚Ｓ茫瑸榧瘓F(tuán)公司減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，按照摸清家底、清產(chǎn)核資后的集團(tuán)公司國(guó)有凈資產(chǎn)，經(jīng)財(cái)政、國(guó)貿(mào)部門授權(quán)后經(jīng)營(yíng)；集團(tuán)總公司與其全資、控股子公司之間，子公司與其全資、控股企業(yè)之間，形成以資本為紐帶的出資人制度，集團(tuán)總公司擁有對(duì)被投資子公司（或企業(yè)）產(chǎn)權(quán)代表的任免權(quán)、重大投資的決策權(quán)、財(cái)務(wù)預(yù)算審批權(quán)、收益分配權(quán)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)委托權(quán)和內(nèi)部審計(jì)權(quán)等；同時(shí)，可比照江蘇農(nóng)墾，由集團(tuán)公司作為企業(yè)所得稅的納稅主體，并比照試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)，繼續(xù)享受企業(yè)所得稅先征后返的政策，用于彌補(bǔ)國(guó)有權(quán)益的不足；此外，還可象部分省市那樣，經(jīng)房地局、國(guó)資和財(cái)政部門批準(zhǔn)，向農(nóng)墾集團(tuán)公司注入土地使用權(quán)，以降低資產(chǎn)負(fù)債率，同時(shí)核銷歷史遺留的不實(shí)資產(chǎn)，以利于農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)輕裝上陣，集中精力搞經(jīng)濟(jì)、抓發(fā)展。
在理順體制的基礎(chǔ)上，要按照“有所為、有所不為”的原則，要求子公司進(jìn)一步加大企業(yè)改制、轉(zhuǎn)制的力度，減少管理層次，解決法人層次過多、搞經(jīng)營(yíng)善管理的能人過少、注冊(cè)資本總量小于實(shí)收資本、容易流失國(guó)有資產(chǎn)，以及債多、人多、出血點(diǎn)多等問題，真正按照市場(chǎng)的需要轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制。
此外，要按照科學(xué)性、合法性、可操作性的原則，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際上成功的先進(jìn)做法，根據(jù)不相容職務(wù)相分離、不相容職能相分開的內(nèi)控制度的要求，建立、健全集團(tuán)公司內(nèi)部控制制度；并提出子公司、企業(yè)建立內(nèi)控制度的指導(dǎo)意見，形成集團(tuán)總公司內(nèi)部、子公司內(nèi)部、企業(yè)內(nèi)部的控制制度體系和內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系，為保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)、完整，保證管理系統(tǒng)循環(huán)暢通，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)總公司的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。
3、要突出重點(diǎn)，兼顧一般，加大內(nèi)部控制制度的執(zhí)行、檢查的力度。
當(dāng)前，先要按照集團(tuán)總公司本部（即母公司）的功能定位，完善組織結(jié)構(gòu)，形成股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層各司其職、各負(fù)其責(zé)、有效制衡的結(jié)構(gòu)體系。國(guó)有獨(dú)資的集團(tuán)公司，可通過招商引資、轉(zhuǎn)讓股權(quán)，由地方財(cái)政局、國(guó)有資產(chǎn)管理部門派出股東代表和董事人選、監(jiān)事會(huì)主席等方式，解決股東會(huì)與董事會(huì)合一，董事會(huì)中無外系統(tǒng)代表和獨(dú)立董事，監(jiān)事會(huì)對(duì)同級(jí)董事、經(jīng)理層的經(jīng)濟(jì)行為不監(jiān)督等問題。然后，要建立完善議事規(guī)則，明確“三會(huì)”和經(jīng)理層的各自權(quán)限、職責(zé)。根據(jù)授權(quán)批準(zhǔn)控制的要求，明確集團(tuán)公司及所屬子公司、企業(yè)各職能部門的權(quán)限范圍和相應(yīng)的職責(zé)，以及相互協(xié)調(diào)配合的具體要求。對(duì)于重大的對(duì)外投資決策、籌資用資、貸款、資本支出，以及重大資產(chǎn)重組、債務(wù)重組和資本經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等重大事項(xiàng)，需經(jīng)特別授權(quán)。對(duì)于集團(tuán)的內(nèi)部審計(jì)制度，著眼于制度執(zhí)行情況的檢查、考核和經(jīng)濟(jì)效益的審計(jì)。對(duì)于子公司內(nèi)部控制制度建立、健全和執(zhí)行情況，重點(diǎn)放在執(zhí)行情況的檢查、督導(dǎo)，在實(shí)踐中逐步完善。如果制度訂得齊全，而實(shí)際又不執(zhí)行，也是徒有虛名。
4、要加強(qiáng)考核，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，嚴(yán)格實(shí)行內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督。
在考核中，要實(shí)行定性分析與定量分析相結(jié)合，以定量指標(biāo)為主；發(fā)展速度指標(biāo)和運(yùn)行質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合，以運(yùn)行質(zhì)量指標(biāo)為主；非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主。要建立風(fēng)險(xiǎn)控制制度和重大事項(xiàng)報(bào)告制度，避免因發(fā)生重大失誤而使國(guó)有資產(chǎn)遭受重大損失（因?yàn)榧词箤?shí)行獎(jiǎng)懲對(duì)應(yīng)的控制制度和風(fēng)險(xiǎn)抵押承包方式，實(shí)際上個(gè)人也難以承擔(dān)重大損失）。在兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，要留出風(fēng)險(xiǎn)留抵金，待任期終結(jié)審計(jì)確認(rèn)績(jī)效后，才能予以全部?jī)冬F(xiàn)。還要建立經(jīng)營(yíng)者離任審計(jì)制度和管理審計(jì)制度，及時(shí)釋放風(fēng)險(xiǎn)，防止問題累積。
此外，還要切實(shí)加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督，從財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)督部門的人員配備、素質(zhì)，到會(huì)計(jì)監(jiān)督的職能分工、階段性重點(diǎn)的確定，單位負(fù)責(zé)人和會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員在內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督中的職責(zé)，都要通盤考慮和—一加以明確。當(dāng)前，首先要認(rèn)真地對(duì)照《會(huì)計(jì)法》的要求進(jìn)行自查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題和差距進(jìn)行整改；其次，要加強(qiáng)對(duì)子公司、企業(yè)的會(huì)計(jì)行為的監(jiān)督、指導(dǎo)。整改和監(jiān)督、指導(dǎo)的重點(diǎn)要放在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作上，從憑證的填制、取得、審核，到登帳、結(jié)帳、編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等各環(huán)節(jié)，都要把關(guān)守口。其中原始憑證的審核和記帳憑證的編制是核算流程中的監(jiān)督重點(diǎn)；同時(shí)要注重完善內(nèi)部稽核、帳目核對(duì)、財(cái)產(chǎn)清查、會(huì)計(jì)檔案管理等制度的監(jiān)督。
總之，只要我們充分發(fā)揮集團(tuán)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的自律性的基礎(chǔ)作用，同時(shí)重視發(fā)揮社會(huì)審計(jì)監(jiān)督的鑒證性作用，并自覺接受政府部門的監(jiān)督，就一定能促進(jìn)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)健康地發(fā)展。
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