政府投資項(xiàng)目審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
由于投資項(xiàng)目建設(shè)的復(fù)雜性，使得在建設(shè)過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)都蘊(yùn)藏了很多或明或暗的違規(guī)行為。如，建設(shè)單位招標(biāo)時(shí)的明招暗定，施工單位間陪標(biāo)串標(biāo)時(shí)的密切配合，設(shè)計(jì)單位故意留有設(shè)計(jì)漏洞，監(jiān)理單位質(zhì)量問(wèn)題視而不見(jiàn)等。對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的合規(guī)性進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，將占用大量的審計(jì)資源。因此，如何準(zhǔn)確把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，查找關(guān)鍵環(huán)節(jié)就成為投資審計(jì)的重要內(nèi)容。結(jié)合政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)和違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的多發(fā)點(diǎn)，可以嘗試從以下幾個(gè)方面集中突破。
（一）資金分配環(huán)節(jié)這里說(shuō)的資金分配環(huán)節(jié)主要是指投資項(xiàng)目的工程發(fā)包和物資采購(gòu)。大部分利益分配都是通過(guò)該環(huán)節(jié)完成的，尤其是單一來(lái)源采購(gòu)和強(qiáng)制指定采購(gòu)，繞開(kāi)了公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)了業(yè)主與供應(yīng)商間的密切關(guān)系，值得審計(jì)人員高度關(guān)注。
1.單一來(lái)源采購(gòu)根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法，政府投資項(xiàng)目發(fā)包應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)。實(shí)際上，我們卻會(huì)發(fā)現(xiàn)總有些項(xiàng)目通過(guò)“單一來(lái)源”的方式采購(gòu)物資。此時(shí)應(yīng)當(dāng)引起審計(jì)人員的高度關(guān)注，因?yàn)閱我粊?lái)源采購(gòu)是針對(duì)物資僅有唯一供應(yīng)商等極少情況采取的發(fā)包方式，大部分采購(gòu)都不具備這樣的條件。大部分單一來(lái)源采購(gòu)實(shí)際上是業(yè)主為確保某些特定關(guān)系人順利中標(biāo)而采取的違規(guī)操作手法。為了避開(kāi)公開(kāi)招投標(biāo)不易控制的問(wèn)題，更快的向特定關(guān)系人發(fā)包，業(yè)主可能會(huì)采取單一來(lái)源采購(gòu)的方式。審計(jì)人員應(yīng)對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)的進(jìn)行深入系統(tǒng)分析，確定其是否合規(guī)。
2.強(qiáng)制指定采購(gòu)。
物資采購(gòu)中，還會(huì)遇到業(yè)主提出采購(gòu)特定品牌產(chǎn)品的強(qiáng)制要求。如，有些市政工程要求購(gòu)買指定造型的路燈、指定規(guī)格或型號(hào)的節(jié)能設(shè)備；有些工程要求購(gòu)買指定廠家的防腐材料、購(gòu)買指定品牌的焊接材料；有些工程要求本地區(qū)、本系統(tǒng)的所有類似項(xiàng)目都要購(gòu)買統(tǒng)一種品牌或型號(hào)的專業(yè)設(shè)備。這些強(qiáng)制要求的背后，往往是供應(yīng)商與主管部門領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)外勾結(jié)：供應(yīng)商通過(guò)強(qiáng)制要求，獲得高額利潤(rùn)；領(lǐng)導(dǎo)干部則利用手中職權(quán)，收受大量回扣。在外部監(jiān)督長(zhǎng)期不到位的情況，類似強(qiáng)制要求會(huì)逐步演變成行業(yè)“潛規(guī)則”，物資需求方、供應(yīng)方都會(huì)按規(guī)則行事，按強(qiáng)制要求購(gòu)買指定產(chǎn)品。審計(jì)人員遇到此類問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步采取措施，確認(rèn)提出強(qiáng)制要求的部門和具體負(fù)責(zé)人，并延伸物資供應(yīng)方，審查強(qiáng)制要求的背后是否存在商業(yè)賄賂問(wèn)題。
3.其他違規(guī)招標(biāo)除了上述兩種違規(guī)方式，在項(xiàng)目發(fā)包中還存在以下常見(jiàn)違規(guī)形式。如，不在規(guī)定媒體公告、公告時(shí)間不足、沒(méi)有關(guān)系的單位買不到招標(biāo)文件、隨意指定評(píng)委、評(píng)標(biāo)不規(guī)范、隨意調(diào)整中標(biāo)人等等。業(yè)主表面上常打著工期緊張的旗號(hào)違規(guī)操作，實(shí)際則是通過(guò)一系列做法，暗中確定特定關(guān)系人中標(biāo)。以隨意調(diào)整中標(biāo)人為例，有時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的第一候選人不是特定關(guān)系人，發(fā)包人就以第一候選人的在建項(xiàng)目多，人員、設(shè)備等不足等理由，重新確定中標(biāo)人。第一候選人拿到一些好處費(fèi)退出競(jìng)爭(zhēng)，特定關(guān)系人則可以高價(jià)承攬項(xiàng)目，獲取高額利潤(rùn)，由此造成項(xiàng)目投資成本節(jié)節(jié)攀高。
（二）資金支付環(huán)節(jié)一旦確定了物資供應(yīng)方，資金支付進(jìn)度就成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。物資供應(yīng)方和施工方會(huì)通過(guò)一切關(guān)系，使業(yè)主及時(shí)、足額甚至超額撥付資金。在資金支付階段，為了鎖定重點(diǎn)延伸單位，應(yīng)當(dāng)從資金量、撥付時(shí)間兩個(gè)角度進(jìn)行確定。
1.大額設(shè)計(jì)變更。
施工企業(yè)可以通過(guò)設(shè)計(jì)變更大幅增加工程的結(jié)算款。有的施工單位低價(jià)中標(biāo)后，通過(guò)設(shè)計(jì)單位改變項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模，從而提高工程造價(jià)，謀取不當(dāng)利益；有些單位通過(guò)設(shè)計(jì)單位將低報(bào)價(jià)的材料調(diào)換成功能類似的高價(jià)材料，獲取差額利潤(rùn)；有些單位以趕工期為借口，要求業(yè)主大量增加措施費(fèi)；有的單位則通過(guò)項(xiàng)目改線，提高工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，不斷加大項(xiàng)目投資。審計(jì)人員在設(shè)計(jì)變更審計(jì)時(shí)，應(yīng)將金額大、受益企業(yè)指向明顯的設(shè)計(jì)變更作為重點(diǎn)，關(guān)注設(shè)計(jì)變更是否真實(shí)、是否必要，對(duì)個(gè)別單位通過(guò)設(shè)計(jì)變更獲取高額利潤(rùn)的，要追蹤利潤(rùn)去向。
2.資金支付進(jìn)度。
統(tǒng)計(jì)資金支付進(jìn)度也是獲得某供應(yīng)商與業(yè)主不同尋常關(guān)系的有效途徑。實(shí)際操作中，占有資金的一方往往有較大的話語(yǔ)權(quán)，通常情況下業(yè)主只有拖著不付款或者晚付款，才能更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)供應(yīng)商的控制和管理，業(yè)主大部分情況下會(huì)按合同約定的最晚時(shí)間支付進(jìn)度款。當(dāng)業(yè)主對(duì)個(gè)別公司的資金支付進(jìn)度明顯異常時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)予以關(guān)注。付款進(jìn)度早于合同時(shí)間要求的公司，很可能是靠倒買倒賣賺取巨額差價(jià)的皮包公司。由于這些公司是實(shí)力和資金鏈不足以先行墊資組織貨源，無(wú)法完成物資供應(yīng)，因此，需要業(yè)主對(duì)其進(jìn)行資金支付上進(jìn)行“照顧”。對(duì)這類公司進(jìn)行集中突破，有可能揭示出這類供應(yīng)商與業(yè)主的關(guān)聯(lián)關(guān)系。
3.假發(fā)票和咨詢費(fèi)。
在資金支付環(huán)節(jié)，還要關(guān)注業(yè)主和施工單位的假發(fā)票問(wèn)題。近年來(lái)，咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、餐飲、住宿等假發(fā)票盛行，很多公司利用假發(fā)票套取現(xiàn)金再進(jìn)行私分或商業(yè)賄賂。尤其是大額的咨詢費(fèi)、技術(shù)服務(wù)費(fèi)，大都沒(méi)有真實(shí)的業(yè)務(wù)背景，資金幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，往往流向有話語(yǔ)權(quán)的部門或領(lǐng)導(dǎo)干部。在發(fā)現(xiàn)假發(fā)票后，要注意順資金流向查找資金實(shí)際去向。有時(shí)資金套現(xiàn)形成“小金庫(kù)”，需要出其不意、快速突破，掌握小金庫(kù)的流水賬，才能獲得資金走向的最真實(shí)證據(jù)。
（三）追蹤資金流向資金從業(yè)主單位支付出去后，本應(yīng)留在對(duì)方的物資供應(yīng)單位、工程施工單位等，但實(shí)際上，有的資金往往又回流給業(yè)主單位或一些業(yè)主單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，成為權(quán)錢交易的最有力證據(jù)。
1.物資供應(yīng)方延伸物資采購(gòu)方是從資金走向切入違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的重要方法。一般情況下，想成為物資供應(yīng)方，需要給特定關(guān)系人一定比例的傭金，付款方式也多為現(xiàn)金。對(duì)于大型工程而言，傭金的量比較大，可能在中標(biāo)前，物資供應(yīng)方就從銀行大量提現(xiàn)，或者多筆持續(xù)提現(xiàn)，湊夠一定數(shù)額后，將會(huì)以支票或存折等形式交給受賄人。部分小單位財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，可能直接在銷售費(fèi)用或銷售提成中列支，由業(yè)務(wù)員轉(zhuǎn)送關(guān)系人。發(fā)包方主管物資采購(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)是物資供應(yīng)方“攻關(guān)”的主要目標(biāo)，近些年在工程建設(shè)領(lǐng)域，施工企業(yè)、承包商、材料供應(yīng)商已經(jīng)通過(guò)這種方式，將一大批領(lǐng)導(dǎo)干部拉下馬。
2.轉(zhuǎn)包分包。
轉(zhuǎn)包和違規(guī)分包是工程審計(jì)必審的常見(jiàn)問(wèn)題。目前，工程領(lǐng)域腐敗的易發(fā)和多發(fā)點(diǎn)已經(jīng)從工程發(fā)包開(kāi)始向其他環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)包和分包單位也應(yīng)當(dāng)成為審計(jì)重點(diǎn)。審計(jì)人員不妨選擇一些重點(diǎn)分包單位延伸審計(jì)。比如，土石方工程，不同單位分包工程需繳納管理費(fèi)的比例可能相去甚遠(yuǎn)。有時(shí)為了降低成本，找當(dāng)?shù)氐年?duì)伍施工，分包單價(jià)很低；有時(shí)則是明顯將利潤(rùn)留給分包單位，此時(shí)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分包單位延伸審計(jì)。大部分土石方施工隊(duì)都是在本地區(qū)承攬工程，也有的施工隊(duì)伍可以在各個(gè)施工單位的不同標(biāo)段都獲得大量分包工程，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行延伸審計(jì)。通過(guò)延伸審計(jì)，可能通過(guò)資金走向發(fā)現(xiàn)分包商頻頻承攬工程背后的真實(shí)原因。
3.征地拆遷。
除了施工單位和物資供應(yīng)方，在審計(jì)資金流向時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將征地拆遷資金走向作為審計(jì)重點(diǎn)。因?yàn)殡S著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善和百姓維權(quán)意識(shí)的提高，征地拆遷補(bǔ)償款的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額逐步提高，征地拆遷補(bǔ)償已經(jīng)成為投資成本的相當(dāng)比例。而由于我國(guó)征地拆遷屬地化管理，各地的政策和標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同，操作方式也不一樣，征地拆遷高要低補(bǔ)，騙取征地補(bǔ)償款等行為屢見(jiàn)不鮮。審計(jì)人員要對(duì)征地拆遷難度大的、標(biāo)準(zhǔn)高的地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。
（四）其他方面資金分配、資金支付和資金流向是發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的最重要方法，但是通過(guò)巧用質(zhì)量事故、舉報(bào)線索等也可以事半功倍，取得意想不到的效果。
1.質(zhì)量事故。
國(guó)有大中型項(xiàng)目的在質(zhì)量管理上有明確的規(guī)定，如果出現(xiàn)重大損失或人員傷亡需要進(jìn)行事故調(diào)查并上報(bào)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理。實(shí)際工作中，處理處罰往往是形式重于實(shí)質(zhì)，各級(jí)部門出于保護(hù)本部門或下屬部門的要求，都不愿意將事態(tài)擴(kuò)大，簡(jiǎn)單調(diào)查了事。審計(jì)人員可以將已經(jīng)發(fā)生的質(zhì)量事故的相關(guān)單位作為審計(jì)重點(diǎn)。雖然簡(jiǎn)單的看質(zhì)量事故本身，找不到責(zé)任人和實(shí)際原因，但是通過(guò)還原質(zhì)量事故的發(fā)生經(jīng)過(guò)，往往可以發(fā)現(xiàn)供貨方、施工方、業(yè)主等各方的違規(guī)操作事實(shí)，還可以獲得業(yè)主違規(guī)指定采購(gòu)、施工單位轉(zhuǎn)分包、偷工減料、無(wú)資質(zhì)施工等違規(guī)違法問(wèn)題。實(shí)際上，任何質(zhì)量事故的發(fā)生都是伴隨著一連串的違規(guī)操作，只要業(yè)主、監(jiān)理、施工方任何一個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格管理都可以避免事故的發(fā)生。質(zhì)量事故的形成一定是多部門監(jiān)督失效和個(gè)別部門獲取巨額利益同時(shí)作用的結(jié)果。因此，深入挖掘質(zhì)量事故成因，可能會(huì)追查出業(yè)主單位領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程發(fā)包、業(yè)主單位工作人員濫用職權(quán)等重大違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。
2.舉報(bào)線索。
在加大審查力度的同時(shí)，要注重發(fā)揮舉報(bào)線索的重要作用。任何一個(gè)行業(yè)和項(xiàng)目都有其特定的潛規(guī)則和操作手法，利用舉報(bào)線索可以迅速鎖定工作方向，實(shí)施精準(zhǔn)打擊。審計(jì)人員可以一方面在被審計(jì)單位的門口、網(wǎng)站、電子屏幕等地方，公告審計(jì)組電話、郵箱、辦公地點(diǎn)，搜集舉報(bào)線索；另一方面，通過(guò)向相關(guān)地區(qū)和行業(yè)的紀(jì)檢部門進(jìn)行深入座談，了解項(xiàng)目所在地區(qū)、所在行業(yè)的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題特點(diǎn)。
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